ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ФОНДЕ СОДЕЙСТВИЯ
РЕФОРМИРОВАНИЮ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Статья 1.

Предмет и цели настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон в целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определяет компетенцию, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, регулирует отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Комментарии к статье

1. Комментируемая статья определяет два основополагающих начала действия любого федерального закона, а именно:

- предмет правового регулирования;

- цели существования и действия Федерального закона.

Предметом регулирования являются устанавливаемые указанным Федеральным законом правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, а также на переселение граждан из аварийного жилищного фонда. Как правило, термин "предоставление финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям" используется в бюджетных отношениях. Целью предоставления финансовой поддержки в бюджетном законодательстве является выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации. В частности, Бюджетный кодекс Российской Федерации в ст. ст. 131, 137, 138 устанавливает необходимость создания в бюджетах всех уровней соответствующего фонда финансовой поддержки. Предоставление финансовой поддержки в этом случае происходит в виде дотаций, субвенций или субсидий.

Комментируемый Федеральный закон предусматривает принципиально иной способ предоставления финансовой поддержки. Как закреплено в настоящей статье, предоставление финансовой поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям производится путем создания специальной некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки. Под предоставлением финансовой поддержки за счет средств создаваемой некоммерческой организации в соответствии с комментируемым Федеральным законом понимается предоставление этой некоммерческой организацией целевых средств бюджетам субъектов Российской Федерации или в установленном федеральным законом случае местным бюджетам на безвозвратной и безвозмездной основе на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда. Таким образом, в рамках настоящего Закона финансирование субъектов РФ и муниципальных образований будет производиться не напрямую, из бюджета Российской Федерации, а с использованием специально создаваемой для этих целей некоммерческой организации, наделенной распорядительной функцией. Как следует из ст. 3 комментируемого Закона такой организацией является государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Предоставляемая Фондом финансовая поддержка имеет целевое назначение и направлена на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда. Настоящий Закон содержит как определение понятий капитального ремонта и аварийного жилищного фонда, так и определение понятия переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Так, под капитальным ремонтом многоквартирного дома следует понимать проведение предусмотренных п. 3 ст. 15 комментируемого Закона работ по устранению неисправностей изношенных конструктивных элементов общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (далее - общее имущество в многоквартирном доме), в том числе по их восстановлению, замене или замене в целях улучшения эксплуатационных характеристик общего имущества в многоквартирном доме. Аварийный жилищный фонд есть не что иное, как совокупность жилых помещений в домах, которые признаны до 1 января 2007 года в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации. Переселение граждан из аварийного жилищного фонда - это принятие решений и проведение мероприятий в соответствии со ст. ст. 32 и 86 Жилищного кодекса РФ. Однако вместе с тем указанный Федеральный закон не содержит понятия "многоквартирный дом". Понятие многоквартирного дома раскрывается в п. 6 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47, в соответствии с которым под многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме.

2. Помимо указанного, в предмет регулирования настоящего Закона входят еще ряд общественных отношений. Это общественные отношения, связанные с определением компетенции, порядком создания некоммерческой организации (Фонда) и ее деятельности, а также регулирование общественных отношений между некоммерческой организацией (Фондом) и органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Следует отметить, что наряду с комментируемым Законом указанные общественные отношения регулируются иными нормативными правовыми актами, которые также необходимо учитывать и применять. Так, компетенция, порядок создания и деятельности некоммерческих организаций устанавливаются Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Федеральным законом "О некоммерческих организациях", Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2006 года N 212 "О мерах по реализации отдельных положений Федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций", Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 года N 439 в части утверждения требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, Приказом Министерства юстиции от 19 декабря 2006 года N 372 (подробнее о порядке создания некоммерческой организации смотри комментарий к ст. 3 настоящего Закона). 3. Помимо предмета правового регулирования ст. 1 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" также устанавливает цели:

- создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан;

- повышение качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства;

- формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом;

- внедрение ресурсосберегающих технологий.

Подобная формулировка целей комментируемого нормативного акта, а также вышеописанный предмет его регулирования прямо свидетельствуют об основной задаче, которую государственная власть намерена решить с помощью настоящего Закона, а именно сдвинуть процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства с мертвой точки, ускорить и придать правильное направление движению реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Концепция реформирования ЖКХ в России возникла в 1993 году с принятием 20 июня 1993 года Советом министров - Правительством Российской Федерации Постановления N 595 "О Государственной целевой программе "Жилище". Данная Государственная целевая программа закрепляла правовые, социальные, финансово-экономические и архитектурно-технические аспекты проведения жилищной реформы в России. Так, в соответствии с п. 2 названной Программы ее целью было определение принципиальных положений долгосрочной государственной жилищной политики, а также были намечены конкретные меры прежде всего на 1993 - 1995 годы по осуществлению следующих основных задач:

- создание правовой базы в целях осуществления жилищной реформы;

- преодоление сокращения объемов жилищного строительства;

- изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности, по источникам финансирования, типам зданий и технологиям их возведения;

- поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения;

- демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, структурная перестройка базы стройиндустрии и промышленности стройматериалов, изменение форм организации строительства, а также управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда;

- комплексный подход к решению вопросов землепользования и приватизации земли, связанных с жилищной проблемой, развитием инженерной инфраструктуры.

Уже на момент принятия этой программы проблема капитального ремонта и ветхого жилья стояла достаточно остро. В п. 6 Программы прямо указывалось, что в общем объеме жилищного фонда ветхий жилищный фонд составляет 7 - 9 процентов. Если в 1990 году ремонт осуществлялся на уровне 60 - 70 процентов, в 1991 году - 50 - 55 процентов от потребного, то в 1992 году было отремонтировано около трети необходимых объемов. Кроме того, объем реконструкции существенно занижен по сравнению с объемом капитального ремонта, что не позволяет вовремя реконструировать здания и приводит их к моральному старению. Однако, принятие в 1993 году Государственной целевой программы "Жилище" не принесло желаемого результата. Об этом прямо говорит первая часть Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренная Указом Президента Российской Федерации 28 апреля 1997 года N 425. Указанная Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства определяла, что преобразования в жилищно-коммунальной сфере осуществлялись в рамках реализации нового этапа Государственной целевой программы "Жилище". Однако, несмотря на принимаемые меры, социально-экономическое состояние России продолжало оказывать негативное влияние на работу коммунальной инфраструктуры. Договоры на коммунальное обслуживание заключаются формально и не обеспечивали минимальных стандартов качества обслуживания. Не был создан реальный механизм стимулирования ресурсосбережения. Инвестиции в коммунальное хозяйство снизились в 2 раза. Продолжал нарастать износ основных фондов, снижаются надежность и устойчивость систем инженерного обеспечения. Для решения этих вопросов требовалось ускорить проведение реформы в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Еще до одобрения этой Концепции в 1996 году имело место некоторое нормативное изменение реформирования жилищно-коммунального хозяйства, выразившееся в принятии 29 марта 1996 года Президентом Российской Федерации Указа N 431 "О новом этапе реализации Государственной целевой программы "Жилище". Однако более полно направление ускорения проведения реформы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также новые цели и задачи и принципы реформирования, способы достижения целей устанавливались вышеназванной Концепцией. Так, часть первая концепции закрепляла, что основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являются:

- обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;

- снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

- смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Основными способами достижения указанных целей являются:

- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

- совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

- совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

Кроме того, Концепцией закреплялись пути реформирования жилищно-коммунального хозяйства:

- демонополизация и развитие конкурентной среды;

- совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством;

- обеспечение государственного регулирования и контроля;

- стимулирование создания товариществ собственников жилья;

Концепция имела три этапа реализации. Третий этап реформирования жилищно-коммунального хозяйства должен был завершиться в 2003 году, при этом должен был полностью завершиться как процесс перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек, так и процесс внедрения механизма обязательного страхования жилья. Кроме того, в обязательном порядке должна была быть осуществлена установка в жилых домах индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов. Широкое внедрение должен был получить механизм привлечения кредитных средств для развития городской жилищно-коммунальной инфраструктуры с использованием различных источников инвестирования. Товарищество собственников жилья должно было стать преобладающей формой управления многоквартирным жилым домом.

Чуть позже вышеназванная Концепция претерпела некоторые изменения. 27 мая 1997 года Президентом Российской Федерации был выпущен Указ N 528 "О дополнительных мерах по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации". Этим Указом на Правительство Российской Федерации возлагалась обязанность разрешить задачи по обеспечению контроля за соблюдением мер социальной защиты населения при переходе на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг, а также по организации работы по разъяснению положений жилищно-коммунальной реформы и ее социально-экономического значения. Также Правительству Российской Федерации следовало рассмотреть вопросы о правовой защите потребителей и производителей коммунальных услуг, о правовой основе эффективного воздействия на должников по обязательствам в сфере жилищно-коммунального хозяйства, об упорядочивании предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Следующим витком реализации жилищно-коммунальной реформы стало принятие 17 сентября 2001 года Правительством Российской Федерации Постановления N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы". Эта Программа в своем составе содержала такие подпрограммы, как "Переселение граждан в Российской Федерации из аварийного и ветхого жилья" и "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации". Целью подпрограммы "Переселение граждан в Российской Федерации из аварийного и ветхого жилья" являлось обеспечение жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Основными целями подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" являются повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг. Для достижения этих целей в соответствии с названной подпрограммой необходимо решить следующие задачи:

- обеспечить финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий;

- обеспечить условия для снижения издержек и повышение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;

- обеспечить инвестиционную привлекательность жилищно-коммунального комплекса;

- оказать государственную поддержку модернизации жилищно-коммунального комплекса.

По сути поставленные перед этими подпрограммами цели, которые должны были быть выполнены в первую очередь, полностью тождественны целям, которые в настоящий момент поставлены перед настоящим Законом. Аналогичные цели ставились и перед Государственной целевой программой "Жилище" в 1993 году, и перед Указами Президента Российской Федерации в 1997 году, и перед всеми законодательными и подзаконными нормативными актами, которые принимались в Российской Федерации в соответствии с направлением реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации для ее реализации. Подобная тождественность целей, ставящихся перед нормативно-правовыми актами на протяжении последних пятнадцати лет, которые до сегодняшнего дня так и не были достигнуты, вызвана тем, что жилищно-коммунальная реформа буксует ровно столько же лет, сколько она продолжается и продолжает буксовать до сих пор. В такой ситуации принятие настоящего Закона, реализующего поставленные перед ним цели путем предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, - это реальная возможность решить наболевшую проблему. Подобный шаг при разрешении затянувшегося реформирования какой-либо отрасли представляет собой безусловную новацию в Российской Федерации. Результативность же этого шага станет ясна не позднее 2012 года, так как в соответствии с п. 6 ст. 3 комментируемого Закона Фонд действует до 1 января 2012 года.