Статья 527. Основания заключения государственного или муниципального контракта

(в ред. Федерального закона от 02.02.2006 N 19-ФЗ)

1. Государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

(в ред. Федерального закона от 02.02.2006 N 19-ФЗ)

Для государственного или муниципального заказчика, разместившего заказ, заключение государственного или муниципального контракта является обязательным, если иное не установлено законом.

(в ред. Федерального закона от 02.02.2006 N 19-ФЗ)

2. Заключение государственного или муниципального контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным или муниципальным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного или муниципального контракта.

(в ред. Федерального закона от 02.02.2006 N 19-ФЗ)

3. Условие о возмещении убытков, предусмотренное пунктом 2 настоящей статьи, не применяется в отношении казенного предприятия.

4. В отношении победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок цен на товары либо лица, с которым в соответствии с законом заключается государственный или муниципальный контракт при уклонении победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок цен на товары от заключения государственного или муниципального контракта, не применяется условие о возмещении убытков, предусмотренное пунктом 2 настоящей статьи, в случае заведомого занижения предлагаемой цены государственного или муниципального контракта.

(п. 4 в ред. Федерального закона от 02.02.2006 N 19-ФЗ)

Комментарии к статье
1. Заключению государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд предшествует процедура размещения государственного заказа и его принятие будущим поставщиком. Размещение заказа и его принятие представляют собой ряд односторонних сделок, которые в совокупности порождают обязанность заключения государственного контракта. Правовая природа указанных сделок различна и зависит как от того, кто выступает в государственном контракте в качестве сторон, т. е. от его субъектного состава, так и от порядка размещения государственного заказа.

В соответствии с Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (утв. Указом Президента РФ "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" от 8 апреля 1997 г. N 305 // СЗ РФ. 1997. N 15. Ст. 1756) размещение государственных заказов может проводиться как открытым способом - путем проведения открытых торгов, двухэтапных торгов, закрытых торгов или специализированных закрытых торгов, так и закрытым - путем непосредственного выбора конкретного поставщика (в форме "запроса котировок" или "размещения заказа у единственного источника"). Наиболее предпочтительным способом закупок на поставку товаров является проведение открытых торгов (открытого конкурса). Другие формы организации закупок допускаются лишь в отдельных случаях, прямо предусмотренных законодательством.

Размещая заказ на поставку товаров путем запроса котировок либо из единственного источника (т. е. выбирая конкретного поставщика), государственный заказчик принимает на себя обязанность заключить государственный контракт с поставщиком, принявшим заказ. Поскольку ни один из специальных законов о поставках для государственных нужд не регулирует вопросов ответственности государственного заказчика за отказ от заключения государственного контракта, их следует решать на основе общих правил абз. 2 п. 4 ст. 445 ГК.

2. Как правило, поставщик принимает на себя государственный заказ добровольно. Однако для некоторых категорий поставщиков принятие госзаказа (и соответственно последующее заключение государственного контракта) является обязательным. К их числу относятся:

лица, занимающие доминирующее положение на рынке соответствующих товаров (абз. 1 п. 2 ст. 5 Закона о поставках). Понятие лица, занимающего доминирующее положение на рынке, раскрывает ст. 4 Закона о конкуренции: по общему правилу таковым признается субъект, доля которого на рынке определенного товара составляет не менее 65 процентов;

казенные предприятия, для которых правительством РФ введен режим обязательного заключения государственных контрактов (п. 7 ст. 3 Закона о поставках);

государственные унитарные предприятия - в отношении размещения оборонного заказа (в случаях, указанных в п. 4 ст. 3 Закона об оборонном заказе);

предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70 процентов, - в отношении поставки материальных ценностей в государственный резерв (п. 4 ст. 9 Закона о материальном резерве).

Но даже в указанных выше случаях принятие госзаказа обязательно, только если это не влечет для поставщика убытков от производства соответствующих товаров (п. 2 ст. 5 Закона о поставках). При этом в понятие убытков в соответствии с п. 2 ст. 15 ГК включается и упущенная выгода. Другими словами, государственный заказ должен обеспечивать необходимый уровень рентабельности производства указанных товаров.

За необоснованное уклонение от принятия госзаказа поставщик, для которого его принятие было обязательным (напр., в силу доминирующего положения на рынке), уплачивает госзаказчику законную неустойку в размере стоимости продукции, определенной в заказе (абз. 2 п. 2 ст. 5 Закона о поставках). Указанная неустойка носит исключительный характер.

Это законодательное решение небесспорно. Неустойка - это способ обеспечения исполнения обязательств, тогда как из принятия поставщиком государственного заказа никакого обязательства в собственном смысле слова еще не возникло. Обязанность заключения поставщиком государственного контракта существует в рамках относительного правоотношения, которое, однако, не является обязательственным (так же, как и правоотношение из предварительного договора). Ведь товарное перемещение материальных благ, опосредуемое обязательством (ст. 307 ГК), до заключения государственного контракта вообще не имеет места.

3. Пункт 2 коммент. ст. формально говорит об обязательности "заключения государственного контракта" лишь для некоторых категорий поставщиков. Указанное положение, однако, не следует понимать буквально. Обязательным для указанных в законе лиц является не столько заключение контракта, сколько принятие государственного заказа (за которым заключение контракта и следует). С другой стороны, принятие государственного заказа поставщиком, для которого это не было обязательным, налагает на него обязанность последующего заключения государственного контракта. Здесь можно провести аналогию с предварительным договором (само совершение которого обычно не является обязательным для сторон), порождающим обязанность заключения основного договора.

Так, поставщик, выигравший торги (любого типа) на право заключения государственного контракта, обязан в силу абз. 2 п. 5 ст. 448 ГК заключить такой контракт. В противном случае государственный заказчик вправе обратиться в суд с иском о понуждении к заключению контракта, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от его заключения. Способы обеспечения исполнения обязанности поставщика по заключению государственного контракта - банковская гарантия, залог или поручительство - предусмотрены п. 40 Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Если же размещение государственного заказа производилось не по конкурсу, а путем непосредственного выбора конкретного поставщика (т. е. в форме "запроса котировок" или "размещения заказа у единственного источника"), обязательность заключения государственного контракта для поставщика обусловлена другими факторами. В соответствии с п. 57 Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, а также п. 4.3 разд. II и п. 2 разд. III Рекомендаций по вопросам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд простыми способами закупок (утв. письмом Минэкономики России "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника" от 8 апреля 1999 г. N АС-353/2-301) государственный заказчик запрашивает у поставщика (или нескольких поставщиков) "котировку цен" (котировочную заявку) или "предложение" о заключении госконтракта. В традиционном понимании такой запрос является вызовом на оферту (приглашением делать оферты). В зависимости от содержания присланных госзаказчику котировочных заявок или предложений они выступают в качестве оферты либо на заключение государственного контракта, либо на совершение предварительного договора о заключении в будущем государственного контракта (последний вариант встречается гораздо чаще). Принятие госзаказчиком котировочной заявки или предложения конкретного поставщика оформляется соответствующим письменным уведомлением (направляемым поставщику), которое выполняет функцию акцепта. По получении поставщиком уведомления-акцепта предварительный договор считается заключенным. Отсюда и возникает обязанность поставщика заключить в будущем государственный контракт.

Таким образом, после окончания процедуры размещения государственного заказа (т. е. после принятия его конкретным поставщиком) заключение государственного контракта для поставщика, выигравшего конкурс или получившего уведомление о принятии госзаказчиком его предложения или ценовой котировки, становится обязательным.

4. Правило о безубыточности государственного заказа, предусмотренное п. 2 коммент. ст., не распространяется на казенные предприятия. Коль скоро учредитель-собственник несет субсидиарную ответственность по долгам таких предприятий, было бы странно требовать от него обеспечения рентабельности их работы.

5. Пункт 4 коммент. ст. перекликается с аналогичным правилом абз. 2 п. 1 этой же статьи. Государственный заказчик обязан заключить государственный контракт с поставщиком, выигравшим конкурс на размещение госзаказа. Такой конкурс может проводиться в форме открытых или закрытых торгов (в том числе двухэтапных) либо специализированных закрытых торгов. Порядок проведения конкурсов регулируется ст. 447-449 ГК и в части, не противоречащей им, Законом о конкурсах на размещение заказов.

В случае уклонения одной из сторон от заключения государственного контракта по результатам конкурса на размещение госзаказа потерпевшая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор, а также о возмещении причиненных ей убытков (абз. 2 п. 5 ст. 448 и п. 5 ст. 528 ГК). Однако если государственный заказчик отказался от проведения самих торгов (с учетом требований п. 3 ст. 448 ГК), его ответственность ограничивается возмещением участникам торгов лишь реального ущерба.

Таким образом, независимо от того, в какой форме проводилось размещение государственного заказа - путем проведения торгов или непосредственного выбора конкретного поставщика - заключение госконтракта является обязательным для государственного заказчика во всех случаях.

6. Арбитражные суды нередко выводят обязательные договоры (напр., государственные контракты), которые применяются в сфере поставок для государственных нужд, за рамки гражданского права, полагая, что складывающиеся отношения основаны на властном подчинении одной стороны другой. Аналогичным образом и ответственность за нарушение условий таких договоров трактуется как административная, а не гражданско-правовая.

Ошибочность такого подхода очевидна. Обязательность заключения государственного контракта возникает у поставщика в силу закона (и только при наличии определенных условий!), а не административного распоряжения госзаказчика. Никакого руководства деятельностью поставщиков государственный заказчик не осуществляет и не может вмешиваться в их хозяйственную деятельность.